Claves de la reforma de pensiones: el salto estatal en el mundo previsional

Escrito por el diciembre 15, 2022

A través de una cadena nacional, el 2 de noviembre, el Presidente de la República, Gabriel Boric, hizo el anuncio de que el Gobierno puso a disposición un nuevo proyecto de reforma de pensiones hacia un sistema mixto. De esta forma, se busca acabar con el Sistema de AFP como tal lo conocemos.

Por: Isidora Escobar y Constanza Guerrero

Gabriel Boric anuncia reforma de pensiones

Gabriel Boric durante la cadena nacional anunciando la nueva reforma previsional, 2 de noviembre.

Sin embargo, este nuevo sistema llega a romper y cambiar un lenguaje que ya había hecho raíces en la sociedad chilena. En redes sociales, algunos usuarios se preguntan por esta propuesta de administración de pensiones. Por esto, en Radio JGM te explicamos en detalle lo que pasa con la reforma.

Dos personas de la tercera edad con carteles colgando de sus cuellos. El primero dice "AFP: Jubilación de hablre", mientras que en el otro cartel se lee "No + cotización individual"

A través de una cadena nacional, el 2 de noviembre, el Presidente de la República, Gabriel Boric, hizo el anuncio de que el Gobierno puso a disposición un nuevo proyecto de reforma de pensiones hacia un sistema mixto. Fuente: La República.

La historia de las AFP

El primer sistema de pensiones se instaló en Chile en 1924 bajo la modalidad de reparto. Este sistema era administrado a través de cajas previsionales, y todos los recursos iban a un fondo común con el que se financiaban las prestaciones. Para el financiamiento de este fondo se consideró los aportes del empleador y recursos estatales. De esta forma, el país fue el precursor en este tipo de política pública en Latinoamérica al ser el primero de la región en crear un sistema de previsión social y del cual se inspiraron el resto de los países latinoamericanos.

No fue hasta en noviembre de 1980 que, a través del decreto de Ley N°3.500, se cambió el antiguo sistema por el que rige hasta hoy. Así, se crearon las Administradoras de Fondos Previsionales (AFP), sociedades anónimas que tienen por objetivo administrar los fondos de pensiones y otorgar a los afiliados las prestaciones que establece la ley. Estas funcionan en base al ahorro individual de cada persona durante su vida laboral.

Estas entidades privadas se financian a través del cobro de comisiones a sus afiliados y se preocupan de invertir estas contribuciones. El sistema incorpora el concepto de propiedad del ahorro personal e individual y se creó una cuenta individual para la pensión de vejez. Estas empresas son reguladas por la Superintendencia de Pensiones.

De esta forma, este sistema funciona a través de las cotizaciones extras que el afiliado haga, además del 10% de cotización que entregan los empleadores.

Sin embargo, esta no es la situación de la mayoría de los cotizantes. Según la ministra del trabajo, Jeanette Jara, si se analizan las pensiones de todos los cotizantes desde 2007 a 2021, cerca del 50% pensionó con menos de $62.000 al mes.

En 2008 llegó la primera reforma a este sistema con la Ley 20.255, que crea el Sistema de Pensiones Solidarias. Esta nueva política pública incorporó, entre otras medidas, el Pilar Solidario. Este beneficio consiste en la entrega de un aporte monetario estatal como complemento al sistema de capitalización individual, lo que permitió al Estado volver a ser proveedor de la seguridad social.

La última modificación que afectó en profundidad las pensiones fue el retiro de los fondos de pensiones durante el estado de emergencia por Covid-19. La cámara legislativa aprobó cuatro instancias de retiro, con un máximo del 10% del fondo.

La nueva reforma

El Ejecutivo fue enfático en recalcar que este proyecto de 400 páginas llega para poner sobre la mesa las demandas de la ciudadanía con un nuevo formato que satisfaga las necesidades actuales y futuras.

Según el discurso del Gobierno, esta reforma lograría valorar el trabajo personal, fortalecer la libertad de elegir, y dejará atrás un sistema modelo extremo que no ha cumplido con las expectativas de los chilenos. Respecto a esto, el Ejecutivo declara que el objetivo principal de este proyecto es mejorar las pensiones de actuales y futuros jubilados, con un énfasis en reconocer el trabajo doméstico de las mujeres.

Para cumplir este objetivo, la reforma tiene base en tres pilares o mecanismos: el aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a través de la reforma tributaria, el otorgamiento de una nueva pensión del seguro social, y la mantención del sistema de capitalización individual mediante los aportes obligatorios del empleador.

De esta forma, son muchos los cambios que se toman por parte de esta propuesta. La PGU entonces pasaría de ser de $193.917 a $250.000 a través de financiamiento estatal, a cargo de la reforma tributaria. También, se creará un nuevo componente del seguro social a través de un 6% extra de cotizaciones, financiado por los empleadores, en el que se registrarán todos los aportes en cuentas personales y contempla compensaciones significativas a las mujeres.

Otro de los cambios que se pueden reconocer sería el fin de las AFP como las conocemos, para pasar a un sistema contributivo mixto donde las personas podrán escoger entre inversores privados o el público administrado por el Estado. De igual manera, la reforma mantendrá la herencia y la propiedad individual del aporte del trabajador, respetando la voluntad de las personas.

Así, dejarán de existir los multifondos de la A a la E. Estos pasarán a ser fondos según rangos etarios, llamados multigeneracionales. Por ende, se acabará la posibilidad de cambio entre fondos, pues serán determinados según la edad que tenga el contribuyente y termina con la competencia entre fondos.

Por último, existirá una nueva entidad pública sin fines de lucro llamada “Administradora de Pensiones Autónoma” (APA), conformada por un consejo autónomo de siete miembros. Este consejo se encargará, por ejemplo, del servicio de atención para afiliados/as, la recaudación de cotizaciones. Con esto se reemplazará el cobro de flujo por una comisión de saldo.

Si la reforma se aprueba, tras dos años se terminarían las AFP, y sus funciones de soporte y administración de cuentas quedará a manos de la APA.

Las AFP como tal no podrán seguir existiendo, sin embargo, si la empresa lo desea, puede convertirse en un Inversor de Pensiones Privado (IPP), con el objeto exclusivo de invertir fondos previsionales. Al convertirse en IPP, las AFP deberán liberar un encaje que equivale al 1% de su patrimonio.

Por parte del inversor público, este pasará a llamarse Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA).

Los contribuyentes podrán escoger si seguir con un IPP, o cambiarse al IPPA administrado por el Estado. De no escoger una preferencia, el contribuyente pertenecerá al IPPA por defecto.

Con estos cambios, se espera poder acabar con las bajas pensiones que para el 72% de los chilenos son inferiores al salario mínimo. También, otro punto a considerar es que uno de cada cuatro personas jubiladas en Chile recibe una pensión que se encuentra por debajo de la línea de la pobreza.

Para la creación de esta reforma, el Gobierno, a través de los ministerios del Trabajo, Hacienda, Mujer y Equidad de Género, Secretaría General de la Presidencia y la Superintendencia de Pensiones, realizó mesas técnicas junto a la Superintendencia de Pensiones donde se desarrollaron diálogos con empleadores, trabajadores y Estado. 

Además, se analizaron los sistemas de pensiones predominantes en los distintos países que pertenecen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), desde donde seleccionaron la frase de “recuperar la seguridad social”.

Otro dato para considerar es que el 83% de los países de la OCDE tiene un componente público-solidario en su pilar contributivo, algo a lo que nuestro país busca asemejarse.

¿Cómo se aumentarían las pensiones?

El aumento de las pensiones será diferente entre los actuales y futuros pensionados. En el caso de los actuales jubilados, se recaudarán fondos a través del aumento del 6% de cotización con cargo al empleador, y modificaciones en la cantidad de beneficiarios y el monto entregado por la PGU. Igualmente, estas pensiones aumentarán en 0,1 UF por año de cotización. Esta última se utilizará para incrementar estas pensiones y hacer efectivo el reconocimiento del trabajo doméstico en las mujeres.

Por parte de los futuros jubilados, se incrementarán las pensiones por medio del aumento de la cotización individual, que se situaría en un 10,5%. Además, las pensiones de aquellos contribuyentes que recaudaron menos dinero serán complementadas con el Fondo Integrado de Pensiones. Este último se financia a través del 3% destinado al componente de solidaridad.

Con esto, el Gobierno busca respaldar con fondos el problema de las lagunas previsionales, que son periodos de tiempo en que un afiliado de AFP no cotiza. Las razones pueden ser cesantía, o deuda del empleador en cotizaciones.

¿A dónde va el 6% adicional?

Los seis puntos adicionales a cargo del empleador serán destinados a dos cuentas. A la cuenta personal, que no será heredable, recibirá 4,2 puntos porcentuales. El 1,8% restante será parte de la cuenta intergeneracional de solidaridad, que será administrado por la IPPA.

La cuenta intergeneracional de solidaridad se focalizará en suplementar a los contribuyentes que reunieron menores fondos.

Sobre las contribuciones voluntarias o pactadas entre trabajador y empleador, se mantendrán en el fondo de Ahorro Previsional Voluntario (APV) y será administrado por el IPP o IPPA, según la elección del afiliado.

¿Hay beneficios para las mujeres?

En el caso de las jubilaciones para las mujeres, se crearán tres beneficios. El primero es un bono compensatorio que iguala la pensión entre hombres y mujeres. Esta diferencia se produce por el bajo promedio de años trabajados de las mujeres, sumado a una mayor expectativa de vida que los hombres.

El segundo es el bono por maternidad biológica o adoptiva por cada hijo/a nacido vivo tras la implementación del nuevo esquema, que se sumará al bono por hijo que ya rige.

El tercero es el reconocimiento de las tareas del cuidado doméstico. De esta forma se otorgarán cotizaciones para cuidados de personas con dependencia severa o moderada, y para personas inscritas en el Módulo de Cuidadores del Registro Social de Hogares (RSH), con un tope de 24 meses.

¿Cuál es el plan?

Para que se haga efectivo este cambio en nuestro sistema de pensiones, primero debe ser aprobado por la Cámara de Diputados y Diputadas, y después quedará a disposición del Senado. Desde aquí, el Gobierno tiene planificado un plan de dos años para hacer efectiva la nueva ley.

De aprobarse, y después de seis meses de publicada la ley, la Superintendencia de Pensiones dictará los pasos a seguir para la constitución e inicio de operaciones de los IPP. Estos podrán solicitar su constitución al mismo ente regulador, pero solo podrán iniciar sus operaciones dos años después. 

Un punto relevante a tener en cuenta es que este proyecto sólo podrá funcionar si se aprueba la reforma tributaria que incluye el nuevo monto de la PGU a $250.000. Es por esto que, a través de la cadena nacional, el Presidente pidió dar urgencia a la aprobación de la medida.

El mundo político post anuncio

Más de dos meses han pasado desde el anuncio del presidente Gabriel Boric del proyecto “Sistema Mixto”, iniciativa que modifica la estructura previsional al incluir mayor participación del Estado a través de un componente de ahorro colectivo y cambios en los incentivos del ahorro previsional voluntario.

El proyecto se encuentra en su primer trámite constitucional, en las comisiones de Hacienda, Trabajo y Seguridad Social de la Cámara de Diputados y Diputadas.

Durante las últimas dos semanas, las comisiones recibieron al ministro de Hacienda, Mario Marcel, la ministra del Trabajo y Previsión Social, Jeanette Jara, junto con los dos subsecretarios de esta última cartera, quienes expusieron sobre la reorganización del modelo previsional y presentaron los informes técnicos.

Eligiendo las batallas

Luego de la derrota del proyecto de Nueva Constitución a inicios de septiembre, el gobierno ha posicionado el proyecto de “Sistema Mixto” junto con la “Reforma Tributaria: Hacia un Pacto Social por el Desarrollo y la Justicia Social” como sus objetivos políticos más relevantes.

Ya que ambos proyectos deben ser aprobados por las cámaras legislativas, las y los ministros han realizado una campaña mediática a través de rondas en los medios de comunicación y universidades para recalcar los beneficios de la reforma previsional.

Tanto el ministro de Hacienda como la ministra de Trabajo y Previsión Social han recalcado la dificultad del diálogo tanto en las opiniones académicas como con los congresistas.

Mientras Marcel declara que “en este tema ha costado mucho, realmente, dar una discusión bien informada, ha costado mucho sacarse los prejuicios de encima”, la ministra Jara dice que “ponerse en posiciones que atrincheran más que fomentan el diálogo, no contribuyen a lo que la ciudadanía espera de nosotras y de nosotros”.

La balanza del congreso

El oficialismo, a través de su alianza entre Apruebo Dignidad y Socialismo Democrático, se comprometió el pasado 6 de noviembre en aprobar tanto la reforma de pensiones como la tributaria antes de la próxima cuenta pública, que se realizará el 1 de junio de 2023.

Así, en la cámara baja tendría 65 votos comprometidos, equivalentes al 41% del total de los escaños, mientras que en el Senado contaría con 18 votos, correspondientes al 36% del total de los senadores.

En Chile Podemos Más, representados por 54 diputados y 24 senadores, los presidentes de sus tres partidos marcan su diferencia con el gobierno y ponen límites para llegar a un acuerdo en la negociación de sus votos.

Javier Macaya (Unión Demócrata Independiente), considera que “sin los cambios que se le tienen que hacer, es muy difícil que se pueda lograr un consenso”, dijo a T13 Radio.

Su par de Evópoli, Gloria Hutt, declaró que su partido preferiría que el aumento del 6% de cotización fuera en su totalidad a cuentas individuales, y que la Pensión Garantizada Universal se debería votar separado del resto del proyecto a través de una ley corta.

El timonel de Renovación Nacional, Francisco Chahuán, refuerza la idea y considera que “los trabajadores chilenos quieren que el 6% sea para los trabajadores y no un nuevo impuesto para la clase media”.

Por parte de la coalición Frente Social Cristiano los votos de sus 13 diputados y 1 senador podrían ir en contra. Su líder, José Antonio Kast, calificó en Twitter a la reforma como estatista y que crea “un impuesto adicional que los trabajadores no podrán guardar en sus cuentas individuales de ahorro y que será administrado por un organismo estatal ineficiente e ideologizado que terminará destruyendo el sistema de pensiones”, dijo Kast.

La Democracia Cristiana tiene 5 diputados y 3 senadores tras la renuncia de diputados y senadores. La postura se manifestó a través de Alberto Undurraga, quien declaró que “Desde lo racional, hay convicción de que la única forma de avanzar es con acuerdo. Sin embargo, el clima de interpelación cruzada, tanto de la UDI como del Frente Amplio, no ayuda».

¿Qué dicen los expertos?

Para ahondar más en el funcionamiento y la capacidad de surgir de la nueva reforma de pensiones, conversamos con dos expertos en el tema. José Luis Ruiz, académico de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile, quien también participó en un reciente taller técnico sobre la reforma de pensiones organizado por el gobierno el 1 de diciembre, nos entregó su visión sobre esta nueva política pública que el ejecutivo busca implementar en reemplazo de las AFP. También conversamos con Lientur Vergara, presidente de la Asociación Gremial de Asesores Previsionales (AGAP) al respecto.

¿Es una buena propuesta?

Lientur Vergara

Lientur Vergara.

Por parte de Lientur Vergara, la propuesta le parece una buena idea, aunque piensa que igual necesita un poco más de revisión. Sin embargo, sobre el nuevo rol que tomará el Estado como nuevo ente regulador y como inversor a través de la IPP nos comenta que “el Estado ha tenido dentro del sistema de capitalización actual un rol muy importante. Tan importante como que las AFP no son las que calculan los actuales fondos de pensión, sino que lo hace el Estado a través de la tasa de interés técnico de retiro programado con la Superintendencia de Pensiones”.

Para José Luis Ruiz, esta propuesta es un buen inicio para el cambio a un buen sistema previsional, pero aún no es perfecto. Sin embargo, esto no deja de lado que es un gran mérito que el gobierno incursione en implementar mejores medidas para lograr un sistema que finalmente satisfaga las necesidades de todos los trabajadores, afiliados y pensionados, como lo es el aumento gradual en 6% de las cotizaciones.

Vergara también mencionó el porcentaje de cotizaciones como un problema del sistema actual y que viene a mejorar con la nueva reforma. “Hemos tenido un gran defecto como sistema previsional a partir del año 1981, y es que jamás se modificó el porcentaje de cotización previsional”, declaró.

José Luis Ruiz

José Luis Ruiz.

Al respecto, sobre el aumento de las cotizaciones del empleador de un 10% a un 16%, José Luis mencionó que “es una reforma importante porque está cambiando la estructura organizacional de cómo se hace, pero también porque está introduciendo mejoras importantes en cuanto a la tasa de contribución ya que el 10% se quedó corto hace mucho tiempo”.

En los países de la OCDE, el porcentaje de cotizaciones promedia en los 18 puntos porcentuales. Al respecto, Ruiz realizó un ejercicio de simulación para encontrar el porcentaje ideal que debería aplicarse a los fondos previsionales del país. En este sentido, su investigación arrojó que “para las mujeres, la tasa de contribución debiese ser un 19% y para los hombres un 16,5%. Eso quiere decir que con este actual 16% estamos quedándonos cortos, pero es un tremendo avance”.

De todas maneras, este es un proyecto y un cambio que se busca implementar por completo a finales del mandato de Gabriel Boric que, a propósito, tras la presentación del proyecto de ley, la aprobación de su Gobierno aumentó en ocho puntos porcentuales, llegando al 33%, según encuesta de Cadem. Esta es la primera semana al alza desde el 23 de septiembre.

El proyecto comienza a tomar las opiniones de los chilenos quienes, por ahora, un 41% ha demostrado verse de acuerdo con la medida, mientras que un 43% se encuentra en desacuerdo.

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